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法官學院

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言論自由與權力分立之辯證關係

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5言論自由與權力分立之辯證關係

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公務員服務法已於111年6月22日修正公布施行,其中第5條關於公務員發表言論的規範,較諸以往,大幅放寬。公務員服務法的舊法規定:「公務員未得長官許可,不得以私人或代表機關名義,任意發表有關職務之談話。」所以不管是私人名義,或是機關名義,只要具有公務員的「身分」,除非事前獲得長官許可,否則發表「職務言論」之自由均受限制。但是修正後的新法規定:「公務員未經機關同意,不得以代表機關名義或使用職稱,發表與其職務或服務機關業務職掌有關之言論。」只有以「機關名義」發表「職務言論」者,才必須取得機關同意;倘係基於「私人名義」,縱係發表「職務言論」,基於保障言論自由的基本人權,不受任何限制。

上述修法理由明確表明:「查司法院釋字第五○九號解釋意旨,言論自由為人民之基本權利,國家應給予最大限度之維護,…至於公務員以個人名義進行公共政策之討論,如未使用其職稱,亦未以機關立場發表言論,自應回歸憲法保障之言論及表意自由。基此考量,爰刪除公務員以私人名義發表與職務有關之談話應經長官許可之規定。」立法意旨甚明,毋庸贅言。顯然,新法和舊法的差別並不在於是否具有「公務員」的身分,而是在於發表「職務言論」的時候,使用什麼「名義」表彰其言論主體。若以「私人名義」發表言論,縱使與職務相關,仍然不需要取得機關同意。因此新法僅就公務員「代表機關名義」或「使用職稱」而發表「職務言論」時,規定必須取得服務機關同意。至於「同意之條件、程序及辦法」則由考試院會同行政院定之。

考試院基於上述法律授權,即由所屬銓敘部擬定「公務員發表職務言論同意辦法1」(下稱「同意辦法」)。在「同意辦法」的立法過程中,部分見解主張法官也是公務員,關於法官的言論規範並未排除公務員服務法的規定,因此法官發表「職務言論」,同樣必須取得服務機關的「同意」。此項見解,顯然是無視「權力分立原則」的錯誤詮釋,自應辨正釐清。

首先,依據「權力分立原則」,司法權係由法官獨立行使,本質上就有別於行政權的上命下從的關係。法官「依據法律獨立審判,不受任何干涉。」乃是憲法明文的誡命!法官行使審判職權,既然不需要得到任何長官的「同意」,但是上述見解卻認為法官發表「職務言論」,反而必須取得服務機關「同意」?邏輯自相矛盾,顯而易見,尤其違反審判獨立的憲法規範,要難認同。

其次,退步言之,縱使依照論者主張,認為法官發表「職務言論」,必須取得機關「同意」。但問題的關鍵是:當法官行使審判權職務時,誰是「機關」?其實,訴訟法的基本原則開宗明義指明,所謂的「法院」就是指從事審判的「獨任法官」或「合議庭法官」。說得簡單一點,在審判職務上,「法官」就是機關,「機關」就是法官!在這種情形下,堅持「法官」發表「職務言論」必須取得「機關」同意云云,純屬多此一舉。

因為誤將法官視為上命下從的行政官僚,再把適用於職掌行政權的公務員規範,囫圇吞棗式的套用在行使司法權的法官,橫柴入灶,張冠李戴。此由「同意辦法」草案規定:「機關首長」不適用辦法所稱「同意」的規定等語,即知機關首長「自我同意」的荒謬主張,毫無實益。蓋因行政首長代表機關整體意志,「首長」就是機關,「機關」就是首長。難道機關首長負責決策,事後發表「職務言論」時,還須踐行「自我同意」的程序嗎?法官作為審判獨立的主體,當然也是同樣的道理。

最後,或認法官法關於法官的言論規範,並沒有排除公務員服務法的規定,因此必須一體適用。然而,真的是這樣嗎?其實,法官法第19條即已明文規定,在不違反審判獨立的情況下,法官必須接受司法首長的職務監督。法官法第30條並將違反「法官倫理規範」明定為應受法官評鑑之事由。而「法官倫理規範」第17條明文規定:「法官對於繫屬中或即將繫屬之案件,不得公開發表可能影響裁判或程序公正之言論。 但依合理之預期,不足以影響裁判或程序公正,或本於職務上所必要之公開解說者,不在此限。」就是對於法官發表言論的規範,且其涵蓋範圍並不僅以法官審理個案之「職務言論」為限。足見法官法之規範密度與執行強度,遠比「同意辦法」草案對於公務員之規範更為嚴謹。例如法官在判決書中記載與個案爭議無關的事項,並不得以言論自由為據而主張豁免問責,最終仍遭懲處,即屬是例2!關於司法言論,應該如何在「言論自由」和「公平審判」之間的細緻權衡,國內相關的學術專業論著所在多有3,這才是銓敘部應該參考的法規依據。

話說回來,依照新法規定,公務員雖然可以自由發表言論,即使與職務相關也應容許,但那並不表示機關首長不能將此作為考績評定或者勤務安排的考慮因素,這就是「言責自負」的真諦4

 

 

[1] 有關「公務員發表職務言論同意辦法」之草案,參見銓鈙部網站資料,https://www.mocs.gov.tw/pages/detail.aspx?Node=732&Page=9891&Index=3 (最後瀏覽日 11/07/2022)上述草案於立法過程中,續有部分內容及條號調整,然其整體規範高度一致,無礙於本文所持觀點之立論基礎。

[2] 參見司法院職務法庭109年度懲字第2號判決。

[3] 張升星,司法言論之專業倫理與事責任,元照,2014年1月。

[4] 另有不同見解者主張,有關「個人名義」與「機關職稱」之區別不易,故應限縮解釋,僅於公務員使用「機關職稱」而造成「混淆」時,始須取得機關同意,否則恐將扼殺公務部門主張改革之空間,並以司法改革為例說明。然其見解未能究明司法權與行政權之分際,尚值斟酌。參見吳祈穎,公務員發言辦法──遊走在「整飭官箴」與「整肅異見」間的雙面刃,https://opinion.udn.com/opinion/story/12626/6454255 (最後瀏覽日 11/07/2022)

  • 發布日期:111-12-02
  • 更新日期:112-09-01
  • 發布單位:法官學院研究發展組
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